改革前沿|摸清家底唤醒“沉睡资产”——江苏丹阳探索乡镇国有资产向同级人大报告制度

新华社客户端南京12月3日电 出于机构撤并、企业改制等历史遗留问题，部分乡镇闲置校舍、土地、厂房等国有、集体资产，亟待“唤醒”。记者近日在江苏镇江丹阳等地调研发现，当地探索建立镇级政府向同级人大报告国资管理情况的制度，摸清基层家底，盘活和“二次适配”国有资产，在降低资产流失风险同时，一定程度上实现反哺基层财政。受访干群和专家建议，进一步发挥基层人大在国有资产管理方面的监督职能，并将这一经验稳步向有条件地区复制推广。

如何让“沉睡资产”焕生机？

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。”目前，全国已建立中央、省、市、县四级政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的制度，以增强国有资产管理的透明度和公信力，提升管理效能。可否将这一“报告制度”延伸到乡镇？一些苏南乡镇已就此开展先行试点。

导墅镇地处苏南，由镇江丹阳管辖。这里与苏南其他乡镇一度面临同样的情形：镇村学校撤点并校、乡镇企业转制、政府出让的部分土地闲置。种种因素致使一批国有或集体资产有待盘活。从2021年开始，该镇在江苏省范围内率先实施国有（集体）资产向镇人民代表大会报告制度。调研中，多位受访基层干部表示，该制度的建立，推动了一批闲置资产有效盘活。

在导墅镇桃李春风项目现场，记者看到灰瓦白墙的小院、错落有致的植被假山，部分叠墅已完工正对外销售。项目营销负责人王旦寅介绍，原本此处为导墅镇镇办企业的闲置土地，历经用地性质审批变更等法定程序后，由他们竞得，目前正规划建设2幢高层和16幢叠墅住宅。据悉，当地镇人大启动国资监督管理工作后，推动政府招引该项目投资，收回土地出让金等成本2244万元。

“人大监督促进明确国有资产管理的责任主体，推动政府常态化监管。”导墅镇人大主席蔡小红介绍，近三年，在镇人大监督下，当地捋出国有资产53宗，盘活存量闲置资产13宗。

在丹阳市珥陵镇祥里中学旧址，记者走访发现，这里已兴建成了一处占地1000平方米的稻米加工厂，内部的全自动大米加工线具备烘干、储存、脱壳、加工、包装等功能。丹阳市人大代表、祥里村村委会副主任霍洪涛告诉记者，旧校舍盘活，很大程度缓解周边村民和种粮大户的“晒粮难”“存放难”，作为村办大米加工企业，每年还可以增加约30万元的村集体收入。

调研发现，这些沉睡的基层资产既有形成的共性原因，又有处置面临的个性矛盾。据镇江市人大常委会统计，排在当地镇村闲置资产前三位的分别是：因教育布局调整空置的校舍、机构和规划调整遗留的“七站八所”以及公有制企业迁改并转停闲置的土地、厂房。

多位参与操盘处置的基层干部坦言，部分台账、底账年久失修，村镇并转后，撤并机构多，资产组成较为复杂。发挥人大监督作用，能更好推动摸清底数，实现“一产一策、分类指导、分批推进”。

句容市后白镇建立政府处置、市场运营、人大监督一体机制，以整体打包拍卖方式盘活工业闲置土地600多亩，招引落户项目18个；扬中市新坝镇建立统一平台“强村公司”，整合闲置低效用地220亩、标准厂房3500平方米统一发包出租；丹徒区宝堰镇将影剧院危房改造列为民生实事，建成露天电影院、体育运动场、康养健身区和儿童娱乐区“四位一体”的体育文化公园……

据统计，镇江全市目前已摸清乡镇街道国有资产1660.55亿元，集体资产115.74亿元，国有建设用地1867宗、30.75万亩，集体建设用地14145宗、19.01万亩。相关信息已全部登记造册。

基层国资管理何以建章立制？

人大的主体是代表、根基在人民。如何让制度设计在国有资产厘清盘活过程中发挥优势？调研发现，当地通过明确监管主体、制定报告程序、培育社会氛围，促进相关部门协同推进，实现从盘活闲置资产到招引新项目的全周期保障。

——依法履职，建章立制。镇江在全市范围推广“356”工作法：党委领导、人大监督、政府实施“三个主体”同心同向；行政事业性国有资产、集体资产、自然资源资产、投资资产、遗留资产“五大重点”分类管理；单位自查和人大检查、主席团初审和人代会审议、交办问题和督办整改“六项措施”闭环监督。

“乡镇政府须起草一个年度综合报告，涵盖各类国有和集体资产运行情况，相关行政事业单位起草固定资产专项报告，以‘1+N’形式，每年向大会主席团报告一次，在每届人大最后一年还要再向镇人民代表大会口头报告。”丹阳市人大财经工委主任张俊杰说，由于缺乏报告起草的参照样本，乡镇政府借鉴了财政部向全国人大报告编制的暂行办法。

据悉，从2023年下半年开始，镇江全市各镇人民代表大会31次听取和审议镇政府的相关报告，27个街道（园区）人大代表议政会全部完成对街道国有和集体资产的首轮监督。

——产权下放，协同发力。如何调动乡镇基层盘活资产的积极性？调研发现，一些条管部门资产“东西在镇村，产权在上面”的现象较为普遍，建立乡镇国有资产管理向同级人大报告制度，有利于协同条块间的资产权属划分和管理。

因教育布局调整，丹阳市吕城高级中学在2016年停办，大片土地资源浪费，校舍日渐破旧，且存在安全隐患。响应人大代表和群众呼声，2020年丹阳市教育局将其移交给吕城镇政府。后镇人大经调研论证，就群众恢复中学办学的呼吁提出相关议案建议。经多方努力，该资产由苏州一家教育集团接手盘活，目前已正式招生办学，共1000多名学生入学。

“将市县一级资产所有权、处置权就近下放乡镇，便于资产进一步盘活利用，同时也是给基层招商引资增加‘砝码’。”多位受访基层干部告诉记者，不止于此，在明晰产权、规划调整、收益分配等方面也依仗人大监督，各部门协同发力。

目前，丹阳市建立了市国有资产运行服务中心，并成立工作专班，建立“绿色通道”，协调、捋顺市级部门与乡镇闲置资产盘活利用。“现阶段，丹阳当地实行资产盘活后收益共享机制，面积十亩以上的资产盘活后，净收益‘五五分’，十亩以下的归乡镇，以此提高乡镇积极性。”丹阳市国有资产运行服务中心副主任吉承东介绍。

——依靠人民，破除痼疾。“人大监督的意义，不在于如何力挽狂澜，而是尽可能地添砖加瓦。”蔡小红回忆导墅镇在盘活某处闲置资产时，工作人员曾前后登门拜访当事人20多次。她认为，推动这项工作必须坚持党委领导、政府主导，同时要发动群众积极性。

一些参与资产盘活处置的工作人员感叹，在人大代表的动员下，一些群众主动把“祖辈就在”“从小就有”的资产指给代表看、带着代表转，不少被“遗忘”的公有资产回到了人们的视野，记进了政府的“账本”。

“人大监督形成一种公开和关注国有资产处置的氛围，对政府工作是一种督促。”张俊杰说，基层人大里有一些是当地“退二线”的老领导，这些人对本地情况知根知底，协调能力强，处置矛盾经验丰富，掌握一定社会资源，能够更有效地监督和推动国有资产盘活处置。

打通国资监管“最后一公里”

据十四届全国人大常委会发布的关于国有资产管理情况监督工作的五年规划，全国目前已实现了县级以上地方建立和实施国有资产管理情况报告制度的全覆盖。受访干群表示，打通“最后一公里”，让基层国有资产的管理在阳光下运行，亟待进一步攻克堵点，发挥工作实效。

创新形式，让国资管理监督推向纵深。除听取和审议报告外，丹阳市还在推进乡镇人大综合运用执法检查、询问、质询、特定问题调查等法定监督方式。受访专家建议，建立监督评价模型，探索开展专项绩效评价，完善评价体系和方法，将“清单化”问题落实到“销号式”整改，不断提高国有资产管理情况报告质量和监督实效，促进管理公开透明、资产规范运作。

防范村集体资产陈年老账成为“糊涂账”。除乡镇国有资产，农村集体经济组织资产直接关系到农民的切身利益和社会稳定，目前部分地区仍存在产权不明晰、登记混乱、财务管理不规范等历史问题。蔡小红等建议，从延伸监督入手，加强村级集体资产监管。采用代表进事格、选区代表与村民议事理财小组点对点监督等方式，试水农村“三资”的监督，形成镇、村同步的监督格局。

持续强化数字赋能监督。目前，江苏多地正深化国有资产信息化建设，盘活不动产管理系统，建立国有资产管理“一张网”，实现数据可视化。受访专家表示，应进一步推动人大预算联网监督系统实现与国资信息互联互通，打破上下级、条块间的数据壁垒。对于农村集体资产，要用好全国农村集体资产监督管理平台，实时掌握集体资产动态变化情况。

此外，一些基层干部坦言，不少闲置的国有资产价值不高，且比较分散。有的成为危房存在安全隐患、有的项目存在环保问题，后续调规和新的建设审批流程较为复杂，“打通最后一公里”、守护群众共同“家产”仍需久久为功。（江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心、新华社江苏分社联合调研组，执笔：刘宇轩）