老城旧改，南京探索了什么？

6栋楼房整齐排列，外立面简约现代，浅灰色石材、双层中空玻璃……近日，位于南京新街口地区的石榴新村旧改项目转入竣工验收阶段。今年底，259户居民有望回迁这个市中心新小区。3年前，这里房摞房、房搭房，是个典型的棚户区。

而离这仅3公里，就是城南小西湖。400多户老街坊自2019年以来陆续入驻更新改造后的50多个小院。这5年来，他们的生活日常、改造后的民居风貌，吸引众多游客打卡拍照，全国各地的建设规划部门也争相前来调研。

秦淮区是南京旧改任务最重、启动最早的区，旧改项目常常占到主城一半以上，为此，该区成立了江苏首家实体化运作的“城市更新办”。从小西湖、大阳沟到石榴新村，5年来秦淮区在城市更新就地安置、宽容规划、土地整合利用等方面先行先试，一系列理念做法被融入江苏不久前发布的《关于支持城市更新行动的若干政策措施》。

原住民新业态共生共享，

让“居者安、近者悦、远者来”

10月25日，一个普通的下午，记者来到老门东边的小西湖，放眼望去街巷悠长、庭院深深，老街坊们有的在院子里闲坐，有的在屋里收拾，生活恬静而从容。

透过堆草巷33号刘光纪家后院镂空的花窗，院子里的花园一览无余，葫芦藤蔓绵延刚刚挂果，石榴树上挂着红彤彤的果实，小门半开着，几个游人在阳伞下小坐。

改造前，这里杂草丛生，院墙破旧；改造后，他家迅速成了小西湖网红打卡点。

在小西湖，有一批像刘光纪家这样的“共享院”，既保留了家居功能，敞开院落又自成公共空间。另外还有十几个院子，则利用居民搬迁释放的空间，增加了功能性设施，被称为“共生院”。

堆草巷31号原本住着5户人家，更新改造中3户选择搬走、2户留了下来，他们利用腾出的院内空间，增添了厨房、卫生间，由此在主屋两边形成厢房。居民陈鸿荣说，最多时，一天有小十拨人来院内参观。

从“共享院”到“共生院”，小西湖整个街区都实行“共生共享”。“小西湖是南京城市更新‘拓荒者’。此前旧区改造大多拆掉重建、居民搬走，小西湖却就地改造、片区更新，不但以原住民、原生态守护城南风貌，还注入了文旅、社区功能。” 南京规划和自然资源局秦淮分局局长、秦淮区城市更新办常务副主任李建波说，改造前小西湖住着810户居民，约400户选择留下来。这里处于夫子庙和老门东之间，是南京28处历史风貌区之一，如今成了各地游客体味城南市井生活的窗口。

每逢周末下午，小西湖翔鸾坊大舞台都会上演中国传统戏曲，台下围坐很多观众。这片戏台是在明代遗址上复建的，原翔鸾庙早已不在，设计师参照文献资料，改造中辟出750平方米空间，复建了这个戏台。落户附近的秦淮灯彩国家级非遗代表性传承人顾业亮工作室，也是拆违后新建的房屋。

在小西湖民居群，还有三栋不高的筒子楼，灰色屋顶、青红砖墙。“城市应是不同年代的建筑叠加，体现和而不同，筒子楼也是老城历史的一部分。”秦淮区历史城区保护集团小西湖项目经理赵泰翔介绍，三栋筒子楼原为公租房，如今两栋改建青年旅馆，一栋用作安置片区内的调剂住户。

利用住户搬走、平移调剂，小西湖腾出更多的临街房子，用于餐饮店、咖啡店、小酒馆、手工作坊、文创市集等经营，在营商户40家，占地面积1公顷，每天有数千游客来钻巷子、逛院落，商铺出租率超九成，青旅和民宿时常客满。

完善法规实现社区善治，

城市旧改才能有力有序推进

大阳沟57号，原为两幢上世纪60年代盖的3层砖混楼，经鉴定，为C级险房。

原地、原面积、原高度，将两幢并为一幢，推出10余种户型。即便是最小户型，更新后也有31平方米，一室一厅一厨一卫，还有一个独立阳台。

经过一年多的拆除重建，原来的险房变身米咖色小洋楼，品相甚至超过附近小区。今年4月，地处城东大光路的大阳沟57号2幢、3幢27户老邻里原地回迁，搬进新家。

“住了小半年了，过去跟这不能比！”2幢103号住户感慨道，以前房子只十几来平方米，没有厕所，做饭就在屋外搭的小棚子里，四面漏风，现在房子成套，如厕也不用出家门了。

虽然居住条件改善，但大阳沟57号楼下没有小区，地下没有车库，地下室只能停放非机动车，视野里还有成片棚户区。

大阳沟面积10多亩，除57号外，其余约五分之四尚未改造。未更新区域有平房、小二层，也有老式低层楼房，最早的建于20世纪40年代，基本属于C级D级险房，巷子最窄处仅约1米。记者走进一间房屋，抬头看，木质层板上霉斑点点，用手轻轻一拨，墙皮就往下掉，人走在木质楼梯上“吱呀”作响。

大阳沟原计划整体按片区更新，盖五六栋多层住宅，绿化率30%，并配建120个地下车位以及社区医院，引入物业管理，怎奈有5户居民不同意原地更新，有一户人家7名子女都想各自分得一套房。后来有10余户居民一起去劝说这5户居民，也未能奏效，被迫先改建更新签约率100%的57号。孤零零一栋楼，又要顾及周边建筑采光、消防要求，既不能“长高”又不能“长胖”，各类配套根本无法建。

“57号建成后，不断有居民来问我，大阳沟其他片区什么时候改造？” 大阳沟项目实施单位南京明商白房报修公司颜黎明还驻扎现场，在隔壁小区租了一间办公室，专门接待大阳沟居民来访。“城市旧改的前提是社区自治，要发动群众形成广泛共识，同时城市更新法律规范也要进一步完善，不能因为极少数人的不合理诉求，损害了绝大多数群众的利益。”

擦着“底线”“宽容规划”，

求解更新与保护的“最大公约数”

前后开了69场议事会，改造方案经过70多轮修改……

石榴新村旧改从一开始就广泛发动群众参与旧改。共商共建、群策群力，388户居民97%签字改造，70%居民要求回迁。

“充分讨论让住户认识到，原地重建、就地改造是唯一可行方式。”负责石榴新村项目的秦淮区越城集团副总经理陶莹介绍，石榴新村始建于20世纪50年代，住户多而杂，厨房、卫生间公用，且全部为D级险房。

这里，犹如新街口地区的“塌陷地”，与周边面貌格格不入。

由于征收成本高，临近朝天宫地区规划限制严格，拆迁重建成本超过10亿元，2000年以后曾先后有3拨开发商来调研，最后摆摆手都撤了。

如今以回迁安置代替拆迁，不仅大大节约了改造成本，还满足老街坊们“留在市中心住新房”的愿望。

6栋建筑最高11层、最低4层，两栋在朝天宫文保紫线范围内建筑控高18米，改造后的石榴新村与周边建筑高度协调，守住了新街口—朝天宫的天际线。小区内，楼与楼之间街巷宽六七米，植有两排行道树，单元楼沿墙见缝插针建了花圃。临街底层空间腾出，全部改为商业，面积有6000平方米，地下也“掏”出100个机动车停车位。这些配建，大大增强了越城集团的项目平衡和造血能力。

“众人拾柴火焰高，螺蛳壳里做道场。”李建波说，石榴新村作为南京旧改“老大难”更新改造，动力机制有两个：一是社会治理为更新改造扫除障碍。绝大多数住户同意就地更新，腾出空间统筹布局住宅、商业、绿化、车库等各类配套；二是土地综合利用和规划上有了很多突破。片区内外许多插花地、边角地、夹心地，都整合进来一起利用。通过划拨方式，项目还吸纳旁边一块占地3000多平方米的社区用地。

“为了实现就地改造，很多建设规划都是擦着‘底线’做的。”李建波说，石榴新村小区楼间距、绿化率、车位配比尚难达到新建商品房小区标准，但和改造前相比，已是“一个天一个地”了，街巷最窄处宽度设计，守住大寒日不低于2小时日照标准。“这其实是为了在有限空间安排尽可能多住户，同时不损害地区风貌，力求在城市改造、居民安居、面貌保护中获得‘最大公约数’。”

【观点】适应新情势 更新可持续

支持各地成立更新实施主体，推动其转变为更新地区的长期运营商；规划预留弹性空间，细化用途混合和兼容要求；对建筑密度较高无法达到标准和规范的领域，按照“优化不恶化”原则合理确定日照间距、停车配建、建筑密度……今年5月江苏印发的《关于支持城市更新行动的若干政策措施》中一系列创新规定，都能看到秦淮区实践探索的一些经验成果。

事实上，该文件的出台，正是省有关部门在考察调研了南京、苏州、扬州等城市更新先行先试地区制定的。秦淮区作为南京老城区，城市更新任务最重、启动最早，探索的典型经验做法也最多。

随着城市建设从“扩张发展”迈向“存量更新”阶段，过去那种自上而下、大拆大建的旧改思路行不通了。面对场地受限、高度受控、产权复杂的城市“危破小”，满足多样化、多元化、多主体改造需求，倒逼城市规划建设适应变化了的新情势，做出有质有效的主动调整。

从小西湖“拓路”开始，到大阳沟总结经验，再到石榴新村集成提高，南京市秦淮区通过这些年的摸索、积累，梳理出就地安置、居民回迁，因地制宜、宽容规划，国企主导、混合开发等一系列成功经验和做法，为城市更新蹚出了改革新路、提供了参照样本。

从大拆大建到自主更新，城市旧改的底层逻辑已从“建设”变为“治理”。唯有得到绝大多数群众拥护，尊重群众选择和多元化诉求，辅以必要的法律保障，才能顺利推进，小西湖、石榴新村的成功改造和大阳沟的未了工程，都生动说明了这一点。

所以，城市更新的前提是社会善治，要广泛发动社会各界、各利益相关人多元参与、协商共治，推动政府从单一主导向多元主体协作治理转变，自下而上做好群众工作，做足用细绣花功夫，耐心坐下来和改造户平等对话，一起商讨完善改造方案。

党的二十届三中全会明确要求，要建立可持续的城市更新模式和政策法规。城市更新，本质上是低效用地再开发。从小西湖和石榴新村改造前后对比看，居民不但住房改善，房价也实现了倍增，而政府平台通过腾挪产权调换房、经营性用房，也可逐步消化改造成本。适应新情势，更新可持续。近来江苏创新出台务实、管用的一系列政策措施充分表明，城市更新在社会各界支持下、在政策杠杆撬动下，完全可以实现民生改善、财富增加、风貌保护、活力再造的多赢。